Este es el sexto de una serie de siete blogs que destacan la investigación sobre foros multiactor en una edición especial de la revista científica International Forestry Review.
El Programa Municipios Verdes (PMV) en Pará, Brasil, es uno de los mayores foros multiactor (FMA) medioambientales del país y cuyo objetivo primario fue abordar la deforestación en el estado. Sin embargo, un estudio ha revelado que este se ejecutó de forma opuesta a la naturaleza inclusiva esperada de tales foros, dejando de lado a actores clave del territorio.
Según las personas entrevistadas para está investigación, el enfoque del programa colocó las preferencias de los operadores agroindustriales sobre las necesidades de los productores a pequeña escala, y de las comunidades indígenas y locales, actores que históricamente han sido excluidos de la toma de decisiones sobre los recursos.
Como foro multiactor, el comité directivo del PMV estaba compuesto por representantes de los principales sectores políticos y económicos del estado, pero falló en incluir a organizaciones indígenas y locales y otras organizaciones representativas de movimientos sociales y defensores de los derechos a la tierra.
“La falta de equidad en los procesos y resultados del PMV lo convierten en una solución sesgada para enfrentar la deforestación”, explicó la autora principal del estudio Marina Londres.
Los grupos marginados de procesos de gobernanza como los pueblos indígenas, las comunidades locales y los productores a pequeña escala tienen diversos sistemas de conocimiento y el potencial para contribuir a soluciones con bajo impacto medioambiental. Y en contextos de desigualdad histórica, dejar de incluir a esos grupos en procesos medioambientales tan importantes puede profundizar la inequidad.
El estudio incluyó entrevistas con integrantes del comité directivo del PMV, así como con las organizaciones que no fueron invitadas a participar, y analizó los factores que influyeron en el desempeño del FMA. Además, examinó la forma en que este FMA atendió las cuestiones relacionadas con las relaciones desguales de poder en sus procesos de toma de decisiones.
La lista negra de la deforestación
En 2004, de 26 estados en Brasil, Pará –el segundo en extensión– registró la tasa de deforestación más alta del país. Ese mismo año, a fin de responder a la presión internacional para reducir la deforestación, Brasil creó el Plan de Acción para la Prevención y Control de la Deforestación en la Amazonía Legal (PPCDAm, por sus siglas en portugués).
El PPCDAm utilizó monitoreo satelital en tiempo real, operativos a cargo de la policía federal y mecanismos legales y políticos para reducir la deforestación. Para 2008, el Gobierno Federal también había creado una lista negra de municipalidades con las tasas más altas de deforestación. La lista negra implicaba sanciones administrativas y económicas para presionar a los municipios a reducir la deforestación (y por lo tanto ser retirados de la lista), lo que probó dar resultados.
“Como consecuencia de las medidas implementadas por el PPCDAm y sus fases sucesivas desde 2004, la deforestación en la Amazonía brasileña se redujo en un 79 % entre 2005 y 2013”, señalaron los autores del estudio.
Además, Pará estableció e implementó el PMV en 2011, una iniciativa destinada a abordar los problemas relacionados con la deforestación en el estado. El PMV también buscaba incrementar la inscripción en el Registro Ambiental Rural del estado (CAR, por sus siglas en portugués) y fortalecer su manejo medioambiental en los distritos locales. Los objetivos más destacados eran reducir la deforestación en 80 % para el 2020 y remover a las municipalidades del estado de la lista negra.
El problema del CAR
Con el tiempo, el PMV aumentó el número de propiedades inscritas en Pará y, para marzo de 2021, el 76,9 % del área registrable del estado había sido inscrita.
Sin embargo, las personas entrevistadas dijeron que estos resultados beneficiaron principalmente a los productores de soya y criadores de ganado a mediana y gran escala. Es decir, la inscripción en el CAR aseguró su posesión sobre la tierra y respaldó sus actividades.
Este registro fue concebido como una condición para el licenciamiento ambiental con el fin de que el gobierno nacional organice el sector agrícola en la Amazonía brasileña. En Pará se estableció la inscripción obligatoria para todas las propiedades rurales y fijó un límite sobre la proporción de vegetación natural que podía ser desmontada legalmente en cada propiedad. Pero no tenía por objetivo abordar el desafío que representaban las zonas superpuestas registradas ni los reclamos sobre áreas no registradas y tierras desocupadas.
Así, las entrevistas revelaron que el CAR permitió que el gobierno de Pará eludiera la implementación de un esquema de redistribución de tierras que habría beneficiado a las comunidades indígenas y locales, y que no abordó incidentes actuales e históricos de despojo territorial.
“Ya que el sistema CAR incluye la autodeclaración, aquellos que tienen acceso a más información y mayor capacidad para participar se pueden registrar primero”, escribieron los autores.
Esto dejó una puerta abierta a la corrupción. Las personas entrevistadas dijeron que el gobierno no difundió ampliamente la información sobre las inscripciones en el CAR y que los sectores ricos y poderosos se organizaron por separado para registrarse. En ese escenario, surgieron casos de especuladores agrícolas que utilizaron este registro para intimidar y desplazar a comunidades y pequeños productores de sus territorios.
Menos deforestación, más deforestación
Luego de la creación del PPCDAm, la deforestación comenzó a disminuir en 2005 pero tendió al alza a inicios de 2013, dos años después que comenzara el PMV.
Algunos entrevistados señalaron que el patrón de deforestación en Pará era similar a los patrones hallados en toda la Amazonía brasileña y expresaron sus dudas de que cualquier disminución en la deforestación de Pará fuera resultado de las acciones del PMV. A pesar de la reducción de la deforestación entre 2004 y 2012, Pará no cumplió su objetivo de disminuirla en 80 % para el 2020.
“En la primera mitad de 2020, Pará, una vez más, tuvo la tasa de deforestación más alta entre los estados amazónicos de Brasil”, aseveró Londres.
Un FMA cuestionado
Los actores entrevistados cuestionaron la legitimidad del comité directivo del Programa Municipios Verdes, y adujeron una parcialidad hacia las élites rurales y los agronegocios. Esencialmente, las comunidades indígenas y locales, movimientos de base y sus aliados de ONG que fueron excluidos del proceso percibieron que el PMV empoderó a estos sectores de élite y los ayudó a satisfacer sus demandas, según el análisis del estudio.
“El programa está restringido a un grupo de interés que ya tiene acceso al gobierno”, dijo un entrevistado de una universidad que no participa en el foro. “Nadie lo ve como una iniciativa para involucrar a una serie de organizaciones más diversas para abordar el problema de la tierra en Pará, o como una plataforma que favorezca el principio de equidad en las políticas públicas”, afirmó.
Estos y otros hallazgos de la investigación reafirman las críticas de académicos y profesionales de que el dominio de las élites poderosas puede limitar cualquier participación significativa de los grupos con escasa representación en foros participativos como los FMA.
En este sentido, el estudio recomienda abordar las diferencias de poder en los FMA y prestar atención a la composición del foro y las realidades políticas, así como priorizar la participación significativa de los grupos subrepresentados.
“Bajo tales condiciones de gran desigualdad, los foros multiactor deben incorporar una participación más equitativa de las comunidades locales e indígenas y prestar atención a sus necesidades y demandas”, señaló Londres.
Para obtener más información sobre este estudio, puede ponerse en contacto con Anne Larson en A.larson@cgiar.org o Juan Pablo Sarmiento Barletti en J.sarmiento@cgiar.org
Esta investigación forma parte del Programa de Investigación sobe Políticas, Instituciones y Mercados (PIM) del CGIAR, dirigido por IFPRI.
Esta investigación fue realizada como parte de un estudio comparativo de FMA subnacionales en Brasil, Etiopía, Indonesia y Perú, que a su vez es parte del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+.
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