Un futuro prometedor (aunque incierto) para la devolución de derechos de tenencia en tierras forestales

Guatemala - En las últimas dos décadas, las comunidades de países en desarrollo han asegurado mayores derechos de manejo forestal, con la esperanza de obtener mejores resultados para la gobernanza, conservación y medios de vida.

Hasta ahora, los resultados de la investigación han sido prometedores. Los estudios realizados como parte del programa de investigación en equidad, género y tenencia de la tierra del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR) han comprobado que existen beneficios importantes en lo ambiental, social y económico, asociados con la devolución de derechos de tenencia en varios lugares.

El director del programa de CIFOR, Steven Lawry, ofreció recientemente un seminario en línea con ejemplos de los beneficios de las reformas de tenencia forestal, sobre la base de estudios de caso en Nepal, México y Guatemala.

Además, la semana pasada estuvo en Petén (Guatemala), junto a Iliana Monterroso, becaria post doctoral en Equidad de oportunidades, género, justicia y tenencia de CIFOR, participando en un taller, en el que se evaluó el progreso del programa nacional que otorga derechos de concesión sobre los bosques a largo plazo a comunidades en la Reserva de la Biósfera Maya. Lawry compartió sus reflexiones con Los bosques en las noticias y habló sobre los casos de éxito y los desafíos de las reformas de cara al futuro.

Los gobiernos de los países en desarrollo, así como también de los países del norte, tienden a conservar la propiedad de los bosques en beneficio de sus habitantes y se comprometen a manejarlos para su uso directo con distintos fines públicos, entre ellos, de conservación y recreación; además, generan ingresos a través de la concesión de tierras a empresas con distintos fines comerciales.

Los defensores de las reformas de tenencia argumentan que las comunidades que dependen de los bosques para su subsistencia, incluidas las comunidades indígenas, deberían poder ejercer derechos de uso y manejo sobre una parte importante de los bosques que actualmente están a cargo del Estado. Ellos alegan que, en varios casos, los resultados del manejo forestal serán mejores. Por ejemplo, que las tasas de deforestación serán más bajas, que la biodiversidad estará más protegida y que, con derechos otorgados, con más claridad, los miembros de las comunidades invertirán en mejores tipos de emprendimientos forestales que generen ingresos a nivel local.

¿Qué tipos de reformas han sido introducidas en Nepal, México y Guatemala, según esta investigación?

Cada uno de estos países ha implementado importantes reformas en la tenencia de los bosques en las últimas décadas, y cada uno ha adoptado un enfoque distinto sobre cómo transferir estos derechos.

Nepal transfirió gran parte de los derechos sobre los bosques a grupos de usuarios forestales comunitarios en 1993. Al día de hoy, hay 20 000 grupos registrados en Nepal que manejan casi un cuarto de la superficie total de tierra. Según se pudo comprobar, la cobertura forestal ha mejorado notablemente tras la reforma y han surgido cientos de emprendimientos forestales nuevos. Para los sectores más pobres de las comunidades, se garantiza un porcentaje de los ingresos que generan las empresas forestales. Ello, en reconocimiento del carácter social subyacente de la posesión de la propiedad común: donde todos los residentes comparten la propiedad de la tierra o de los bosques, todos deberían beneficiarse, a través del empleo o de los dividendos sobre los cánones o tasas que pagan las empresas.

México adoptó la reforma de su ley forestal en 1986. Mediante la cual, los bosques locales están a cargo de la autoridad directa de ejidos, grupos locales que ya tenían autoridad sobre la gobernanza de la tierra agrícola comunitaria. El vínculo entre los derechos forestales y los derechos sobre la tierra fue una innovación clave en la reforma mexicana. Las autoridades forestales aún tienen funciones normativas importantes, pero se administran dentro de los nuevos límites de intervención estatal definidos por los derechos legales a las tierras forestales otorgados a los ejidos.

El enfoque de Guatemala es un poco diferente. A mediados de los noventa, Guatemala le otorgó los derechos de concesión de las tierras forestales a las comunidades de la región de Petén, al norte del país. En lo que sería un modelo muy similar al de la concesión de madera, se otorgaron a las comunidades concesiones por 25 años sobre tierras forestales y se les permitió extraer madera de alto valor, siempre que la extracción sea sostenible y coherente con un plan de gestión de largo plazo certificado por el Consejo de Administración Forestal (Forest Stewardship Council, FSC).

La región de Petén, en Guatemala, se considera un caso de éxito histórico para la comunidad forestal. ¿Puede decirnos por qué?   

En primer lugar, porque los resultados del criterio de concesión a la comunidad parecen ser buenos. Las tasas de deforestación dentro de las concesiones son notablemente más bajas en comparación con las áreas circundantes. Aumentó el empleo y los miembros de la comunidad reciben dividendos de la venta de madera.

En general, las fuentes de ingresos están más diversificadas, entonces, las familias que habitan en las áreas bajo concesión, o que tienen participaciones en las concesiones, perciben ingresos de la caza regulada, de la recolección de productos forestales no maderables, de la agricultura, del trabajo no agrícola y, por supuesto, de los dividendos de la venta de madera.

La diversidad de fuentes de ingreso contribuye a la estabilidad de ingresos en el largo plazo y a la seguridad alimentaria. Las comunidades forestales que habitan en estas áreas se han hecho responsables de ellas, más allá de las funciones que generalmente ha desempeñado el Estado, incluso en el mantenimiento de caminos, prevención de incendios, apoyo en servicios de salud y promoción de la escolaridad.

Las concesiones comunitarias en Petén se renovarán próximamente, en algunos años, y usted ha sido parte de un taller en Flores  en el que se observó  distintas políticas de cara al futuro. ¿Cuáles son los indicios de la investigación?

En los hallazgos de la investigación se destaca la viabilidad socioeconómica y ambiental del modelo de concesión. En otros países, entre ellos, Indonesia y Colombia, se están evaluando modos de adopción de este modelo en contextos similares.

Aun así, las concesiones enfrentan muchos desafíos. Las principales especies de alto valor, caoba y cedro, son de crecimiento lento; por lo tanto, es probable que los ingresos sean más bajos por las bajas tasas de extracción. Las comunidades trabajan con inversores y organizaciones sin fines de lucro en el desarrollo de nuevos tipos de productos forestales como el xaté, una palma ornamental, y en el vínculo entre los productos y las cadenas de suministro regionales y globales.

Estos esfuerzos generan resultados prometedores, pero claramente es necesario financiar la concesión a largo plazo para la sustentabilidad financiera de muchos emprendimientos forestales. Aparentemente, el fuerte apoyo técnico y de asesoramiento de la Asociación de Comunidades Forestales de Petén (ACOFOP) ejerce una función clave en la creación de un entorno favorecedor de políticas y normas. Este ha sido un aporte vital.

De forma similar, organizaciones tales como Rainforest Alliance, Wildlife Conservation Society y muchos otros grupos internacionales y locales han realizado fuertes inversiones en capacitación. USAID ha proporcionado ayuda financiera para importantes capacitaciones e iniciativas de desarrollo de mercado durante 20 años. En este sentido, es importante destacar que estas formas de inversión en capital social son requisitos previos necesarios a fin de establecer estructuras sociales, legales, de gestión y mercado para la prosperidad de los emprendimientos sociales, tales como el de las concesiones comunitarias en Petén.

En este taller, hemos buscado comprender cuáles son las características que conforman el éxito de la concesión y la visibilidad de los desafíos pendientes.

Tanto en CIFOR, como los colegas de Bioversity International estamos impresionados con el interés que generó el taller por parte de funcionarios del gobierno de Guatemala (cerca de 20 funcionarios viajaron desde la Ciudad de Guatemala para poder participar) y de ONG internacionales y locales, además de investigadores internacionales.

Parece haber un fuerte reconocimiento del valor de la evidencia irrefutable como la base sobre la que se fundarán las futuras políticas hacia las concesiones forestales comunitarias. Los socios ven el modelo como una gran promesa y quieren saber cómo podrían asegurar mejor el éxito a futuro. Un dato importante es que ACOFOP fue copatrocinador del taller.

¿Cómo imagina el desarrollo de la reforma de la tenencia en la próxima década y qué tipos de resultados podemos esperar?  

Imagino un futuro prometedor, aunque aún incierto, para la transferencia de los derechos de tenencia en las tierras forestales. Hay diferencias en el ritmo y en el enfoque de las reformas en las distintas regiones.

Varios países de América Latina realizaron notables avances hacia la transferencia de derechos a principios de los años 2000. El modelo elegido en América Latina es el de titulación de tierras forestales comunitarias, con límites a los derechos que exigen a las comunidades conservar la cobertura forestal. Los fuertes movimientos sociales que impulsan los derechos de tenencia en las tierras forestales para los indígenas han sido factores clave de la reforma en América Latina.

En Asia existen varios modelos, entre ellos, los esfuerzos de Nepal para la transferencia de derechos fundamentales a grupos de usuarios de tierras forestales comunitarias y el modelo de la India de manejo forestal conjunto o JFM, por sus siglas en inglés. Mediante el JFM, se otorgan licencias a las comunidades para el uso de determinados productos forestales no maderables, pero la mayoría de los derechos sustantivos son de las autoridades forestales. En Vietnam tuvieron cierto nivel éxito con los modelos familiares. A través del programa Forest Land Allocation (FLA) se asignan hasta 50 hectáreas de tierra a familias que acuerdan convertir su uso de agrícola en forestal.

Por su parte, en África se realizó muy poca transferencia de derechos sustantivos en relación con las tierras forestales. La mayoría de los programas forestales comunitarios en África son programas de beneficios financieros que otorgan fondos a las comunidades para que adopten prácticas de conservación forestal. Hay muchas ONG africanas y grupos comunitarios que impulsan la transferencia de derechos forestales, y algunos gobiernos están empezando a escucharlos, pero el impulso que se necesita para hacer cambios importantes en la legislación y en las políticas aún no se ha materializado, al menos en la mayoría de los países.

El seminario en línea del 29 de agosto y la participación y coordinación de CIFOR en el evento de Petén los días 7 y 8 de septiembre contaron con el soporte de los fondos del Programa de investigación de CGIAR sobre políticas, instituciones y mercados.