Brasil: ¿Cómo se han utilizado los fondos destinados para REDD+ en el país?

Brasil, el país con mayor área de bosques de América del Sur, también ha recibido la mayor cantidad de fondos destinados a la reducción de la deforestación en la región. Su Fondo Amazonia, lanzado en 2008, fue el mayor programa mundial de financiamiento para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques (REDD+).

El fondo, suspendido en 2019, cuando el expresidente brasileño Jair Bolsonaro recortó una gran cantidad de protecciones ambientales, fue reactivado en enero de 2023, al asumir el cargo su sucesor, el presidente “Lula” da Silva ‒quien además fue director ejecutivo del Fondo Amazonia cuando este fue creado.

Entre 2008 y 2017, el fondo recibió más de 1200 millones de dólares en donaciones y comprometió 667,3 millones para el financiamiento de 96 proyectos, que iban desde el desarrollo de un sistema nacional de vigilancia por satélite hasta ayuda a pequeños agricultores para la implementación de métodos agrícolas más sostenibles. Pero las evaluaciones sobre la eficacia de los proyectos y programas financiados por el fondo han tenido resultados dispares.

Esto llevó a investigadores del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ (GCS REDD+), desarrollado por CIFOR-ICRAF en 22 países a lo largo de 14 años, a analizar más de cerca cómo se ha utilizado el financiamiento de REDD+ en Brasil, ahora que el Fondo Amazonia está empezando a recibir nuevamente donaciones. Recientemente, el 10 de marzo de 2023, debatieron sus hallazgos en el marco de un diálogo científico-político que reunió a investigadores, responsables de formulación de políticas, representantes de la sociedad civil y encargados de la implementación de proyectos.

“Cuando se analizan diferentes evaluaciones sobre proyectos de REDD+, se obtienen diferentes conclusiones”, señaló Richard Van der Hoff, coordinador de país de Brasil del GCS REDD+ y profesor visitante de la Universidad Federal de Minas Gerais. “Tenemos que examinar más detenidamente lo que queremos medir. Ahora que el nuevo gobierno ha reactivado el Fondo Amazonia, tenemos que ver qué lecciones podemos extraer para obtener mejores resultados”.

El Fondo Amazonia es uno de los primeros y más antiguos ejemplos de financiamiento por resultados para reducir la deforestación. La idea es sencilla: los donantes comprometen fondos en función de los objetivos de deforestación ya alcanzados, mientras que Brasil se encarga de distribuirlos según sus propios criterios. La lógica es que, como el país receptor querrá seguir recibiendo fondos, tiene un incentivo para garantizar que la deforestación siga disminuyendo.

Pero la realidad es más compleja, dice Van der Hoff.

“Existe una gran diversidad en la forma en que las entidades nacionales, estatales (de los estados que conforman el país) y locales utilizan los fondos”, afirma. “Y hay formas muy diversas de entender el impacto, lo cual está bien, porque los proyectos REDD+ no son iguales. Pero necesitamos lograr una mejor comunicación entre la producción científica y los responsables de la formulación de políticas para ayudar a garantizar que el dinero invertido tenga un impacto”.

De los 6500 millones de dólares comprometidos por los países donantes para proyectos REDD+ en todo el mundo entre 2010 y 2019, Brasil recibió 1300 millones, la mayor proporción recibida por un solo país, según una presentación realizada durante el diálogo por la científica Stibniati Atmadja de CIFOR-ICRAF y la científica principal Pham Thu Thuy, quien dirige el equipo de Cambio Climático, Energía y Desarrollo Bajo en Carbono de CIFOR-ICRAF.

A nivel mundial, más de la mitad del financiamiento de REDD+ entre países, también conocido como ayuda para REDD+, es canalizado a través de entidades multilaterales como el Banco Mundial o el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. En Brasil, sin embargo, casi todas las aportaciones al Fondo Amazonia se canalizan a través del Gobierno nacional y son distribuidas por el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil.

Un pequeño grupo de donantes ha aportado fondos para REDD+ en Brasil a través del financiamiento entre países. El mayor contribuyente durante ese periodo fue Noruega, que representa el 48 % del financiamiento de REDD+ a nivel mundial, pero aportó el 80 % del financiamiento de Brasil, seguido por Alemania y el Reino Unido, con un 7 % cada uno, y el Banco Interamericano de Desarrollo, con un 5 %. Esta situación pone de manifiesto que la principal fuente de financiamiento para REDD+ de Brasil es vulnerable a los cambios en las prioridades gubernamentales de un pequeño grupo de países donantes, señaló Atmadja.

Hace más de una década, Brasil fue reconocido por lograr una reducción drástica de la pérdida anual de bosques de unos 30 000 kilómetros cuadrados en 2004 a unos 5000 kilómetros cuadrados en 2012. Desde entonces, sin embargo, la tasa de deforestación ha vuelto a aumentar, con un fuerte salto durante el gobierno de Jair Bolsonaro, aunque sigue estando por debajo del pico de 2004. Además, persiste la duda respecto de hasta qué punto la ayuda para REDD+ y los mercados voluntarios de REDD+ contribuyen a la reducción de emisiones. Estudios recientes sugieren que esos niveles de reducción han sido sobreestimados a nivel mundial y en Brasil, lo que apunta a la necesidad de reconsiderar la forma en que se evalúan dichos proyectos.

Durante el diálogo científico-político, Atmadja señaló que estas conclusiones podrían frenar el interés por el financiamiento de REDD+, pero añadió que esto podría verse mitigado por las políticas del nuevo gobierno en favor de los bosques, como la reactivación del Fondo Amazonia.

Una pequeña pero sustancial aportación al financiamiento de REDD+ en Brasil proviene principalmente de fondos privados a través de mercados voluntarios de créditos de carbono. Utilizando ID-RECCO, la base de datos internacional sobre proyectos de REDD+ más grande, actualizada con mayor frecuencia y gratuita que CIFOR-ICRAF actualiza cada dos años, Atmadja estima que  el valor de los créditos de carbono vendidos en el mercado voluntario de carbono provenientes de proyectos de REDD+ brasileños era de unos 250 millones de dólares, o un 27 % de los aproximadamente 950 millones de dólares generados en todo el mundo hasta el 2020.

Entre 2010 y 2017, el Fondo Amazonia distribuyó más de 667 millones de dólares a gobiernos federales, estatales y municipales, organizaciones no gubernamentales y universidades. La mayor parte (alrededor del 38 %) se destinó a los estados, sobre todo para el monitoreo y control de la deforestación, aunque alrededor de una cuarta parte de este porcentaje se utilizó para actividades de producción sostenible. La petrolera estatal Petrobras también contribuye al Fondo Amazonia.

El Gobierno federal recibió alrededor del 21 % de los fondos, en gran medida también para monitoreo y control, así como para aplicación de la ley y lucha contra incendios, mientras que las universidades recibieron alrededor del 1,3 % para investigación, y los municipios, alrededor del 1,1 %, principalmente para actividades de desarrollo sostenible y fortalecimiento de sus organismos ambientales.

En un estudio sobre los desembolsos realizados por el Fondo Amazonia entre 2010 y 2018, Van der Hoff y sus colegas descubrieron que algunos fondos aparentemente fueron destinados a compensar recortes de presupuesto en los organismos ambientales del gobierno, lo que plantea interrogantes sobre la “adicionalidad financiera”, es decir, sobre si el dinero realmente se utilizó para actividades que no habrían ocurrido sin el fondo.

Las organizaciones no gubernamentales recibieron casi tanto dinero como los estados, un 36 %, del cual la mayor parte se destinó a proyectos de desarrollo sostenible y cantidades menores a la regularización de la tenencia de la tierra y al monitoreo y control.

Según Van der Hoff, esta gran diversidad de usos apunta a ámbitos que merecen una mayor atención ahora que el Fondo Amazonia está intensificando nuevamente su labor.

Aunque gran parte del financiamiento se destinó a abordar factores estructurales relacionados con la deforestación de la Amazonía, como, por ejemplo, la implementación de un registro de propietarios de tierras que haga más fácil hacer seguimiento al cumplimiento de los requisitos para la conservación forestal, solo dos de los 10 municipios con mayores tasas de deforestación estuvieron entre los 100 municipios que recibieron más financiamiento, dijo Van der Hoff.

Esta situación podría corregirse si el fondo busca de manera más proactiva proyectos que cumplan con criterios de selección predeterminados, dijo. Y añadió que uno de los ámbitos que han sido pasados por alto en esos criterios es la cadena de suministro de productos básicos como la soya y la carne de vacuno, que es fundamental, ya que la mayor parte de las emisiones de gases de efecto invernadero de Brasil proceden del cambio de uso del suelo y la deforestación para la agroindustria y la ganadería industrial.

A medida que REDD+ se ha ido desarrollando, se han ampliado sus objetivos para incluir no solo la reducción de emisiones, sino también factores como los medios de vida sostenibles, la tenencia de la tierra y la igualdad de género, afirmó Heliandro Maia, de GIZ, la agencia de desarrollo internacional del Gobierno alemán, durante el diálogo científico-político.

En consecuencia, la pregunta de si REDD+ está funcionando o no es demasiado simple como para captar las complejas combinaciones de objetivos y la variedad de enfoques que pueden adoptar los proyectos, afirmó Cauê Carrilho de la Universidad de São Paulo durante el diálogo. Señaló que los investigadores, los responsables de la formulación de políticas y los implementadores deben más bien preguntarse “¿Qué funciona mejor, de qué manera y en qué circunstancias?”.

Los proyectos deben diseñarse para abordar los impulsores de la deforestación específicos en cada contexto, pero también deben estar alineados con los planes nacionales, dijo Carrilho. Para evaluar los impactos, es fundamental recopilar datos cualitativos y cuantitativos sobre cómo se llevó a cabo un proyecto, y seleccionar una zona de control con características similares que pueda mostrar lo que podría haber ocurrido si el proyecto no se hubiera ejecutado —lo que se conoce como un “escenario contrafactual”. Los datos cuantitativos son esenciales para determinar si los proyectos de REDD+ evitaron la deforestación en comparación con el escenario contrafáctico, en tanto que los datos cualitativos deberían llevar a una mayor comprensión de cómo están funcionando las intervenciones de REDD+ sobre el terreno, señaló Carrilho. El impacto también debe evaluarse a largo plazo, ya que se necesita tiempo para que REDD+ funcione plenamente y genere impactos sobre el terreno.

Añadió que un factor crítico es el marco temporal: tanto la línea de base pasada contra la que se compara el proyecto para evaluar los resultados de la deforestación, como el calendario del propio proyecto. Es especialmente importante tener en cuenta la permanencia (es decir, si los efectos del proyecto continúan una vez que este ha finalizado).

“Los implementadores de proyectos deben pensar en términos de resultados a corto, medio y largo plazo, y en lo que se debe implementar para cada uno de ellos”, dijo. “Es importante que la sociedad entienda lo que se está haciendo y cuándo esperar los resultados, y es importante que el dinero proveniente de fondos como el Fondo Amazonia se gaste en esos tres niveles”.

El diálogo científico-político puso de relieve un problema estructural en la implementación de REDD+, dijo Van der Hoff.

Desde la perspectiva de los inversionistas, REDD+ es una herramienta no solo para recompensar logros pasados, sino también para fomentar reducciones sostenidas de la deforestación como una contribución a la mitigación del cambio climático.

Esto significa que es fundamental entender el financiamiento de REDD+ en términos de su contribución a la reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques. Pero, al mismo tiempo, las tasas de deforestación por sí solas no reflejan la dinámica extremadamente compleja de la deforestación en la Amazonía, lo que subraya la necesidad de contar con un conjunto amplio de indicadores de desempeño, señalaron Carrilho y Maia.

“Es crucial contar con evaluaciones de desempeño que capten la complejidad si queremos lograr la transición a un nuevo paradigma de desarrollo, uno en el que la pérdida de bosques deje de ser el principal efecto secundario”, dijo Van der Hoff.

El próximo diálogo científico-político se celebrará el 4 de mayo y se enfocará  en modelos de diagnóstico  de la deforestación.

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Para más información sobre este tema, póngase en contacto con  Pham Thu Thuy en t.pham@cifor-icraf.org o con Richard Van der Hoff en richard.vanderhoff@inteligenciaterritorial.org

Este trabajo ha sido realizado como parte del Estudio Global Comparativo sobre REDD+ del Centro para la Investigación Forestal Internacional (www.cifor.org/gcs). Entre los socios financiadores que han apoyado esta investigación se encuentran la Agencia Noruega de Cooperación al Desarrollo (NORAD, subvención n.º QZA-21/0124), la Iniciativa Internacional de Protección del Clima (IKI) del Ministerio Federal de Medio Ambiente, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Nuclear de Alemania (BMU, subvención n.º 20_III_108) y el Programa de Investigación del CGIAR sobre Bosques, Árboles y Agroforestería (CRP-FTA) con apoyo financiero de los donantes del Fondo del CGIAR.

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