La deforestación, un asunto intrincado en leyes y funciones

Cuando se trata de deforestación —ya sea de detenerla o de fomentarla— las leyes y políticas de un país pueden marcar una gran diferencia. Pero ningún país tiene una política que configure todos los resultados, ni una única autoridad encargada de controlar todos los sectores.

Al contrario, las leyes que influyen en cómo se utilizan la tierra y los bosques (o cómo se abusa de ellos), y las estructuras jerárquicas que las rigen, forman una red compleja y tortuosa, en la que los hilos que la componen son a menudo confusos, por no mencionar las formas en las que estas interactúan.

Esto describe el marco legal de los países con bosques tropicales en todo el mundo, en los cuales la población intenta ganarse la vida trabajando la tierra, se intenta conservar los ecosistemas naturales, implementar iniciativas de REDD+ o alguna otra estrategia de desarrollo de bajas emisiones.

Algunos países como Perú, Indonesia y Tanzania, tienen literalmente cientos de reglamentos y normas que regulan el uso de la tierra, que son emitidos y aplicados (o no) por varios organismos gubernamentales —incluyendo instancias forestales, del medio ambiente, agricultura, finanzas y minería— y en varios niveles, que van desde jefes de Estado hasta jefes de comunidades.

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Algunas de las principales facultades y responsabilidades que tienen los organismos gubernamentales, que inciden en la forma en que se utiliza la tierra, son la clasificación y titulación, la autorización de concesiones y permisos de uso, la creación de áreas protegidas, la oferta de incentivos para la conservación (como los pagos por servicios ambientales -PSA-) y de incentivos para la agricultura y la ganadería, entre los que se encuentran subsidios, créditos y asistencia técnica.

La clasificación de la tierra puede determinar qué usos están permitidos e incluso quién tendrá (y qué tipo de) derechos sobre ella. Si bien esto a menudo se presenta como un proceso técnico, en realidad se trata de un proceso político: qué ministerio u oficina controla la clasificación del suelo, cuán participativo es este proceso y en qué medida es vinculante, puede tener una profunda influencia sobre el uso del suelo.

La titulación y la emisión de permisos puede determinar no solo cómo se utiliza la tierra, sino quién puede tomar decisiones sobre las iniciativas relativas a su uso o beneficiarse de ellas. Al mismo tiempo, los subsidios, los créditos y el acceso a los mercados siempre actúan en un segundo plano, incentivando un tipo de uso de la tierra u otro, ya sea de conservación para la biodiversidad o de conversión para la producción de cultivos exportables.

Entrometerse en esta red de leyes y políticas —es decir, tratar de desentrañar estos hilos y nudos para comprender cómo funcionan— nos da una clara idea de las fuerzas jurídicas que facilitan o dificultan los esfuerzos para un desarrollo de bajas emisiones.

CINCO PAÍSES, CIENTOS DE LEYES

Hemos examinado cientos de reglamentos y normas de cinco países: Perú, Indonesia, Tanzania, México y Vietnam;  y descubrimos que en ellos actúa un abanico de fuerzas jurídicas.  Los marcos legales de estos países son muy heterogéneos. Sin embargo, todos tienen elementos en común. Estos elementos se relacionan, en gran medida, con la descentralización y la claridad (o más bien, confusión) respecto a qué organismo gubernamental es responsable, de qué es responsable y cuáles son las prioridades de desarrollo respaldadas por la ley.

Además, advertimos que, en general, los diferentes ministerios aplican políticas gubernamentales en cada sector por separado. No obstante, el nivel de autoridad y la responsabilidad que estos le confieren a las subdivisiones administrativas a nivel local y regional varía mucho de país a país.

En Indonesia, por ejemplo, la autonomía de los municipios ha sufrido altibajos en una especie de forcejeo con el gobierno central desde la descentralización post-Suharto. En los últimos tiempos, la gobernanza del uso de la tierra fue “definida” por una gran cantidad de organismos cuyas autoridades suelen superponerse.  Por ejemplo, los gobiernos municipales han ejercido una notable autoridad para repartir concesiones de cultivos, como en el caso de la palma aceitera. Sin embargo, la forestería en sí es controlada por el gobierno central. Mientras tanto, las distintas dimensiones de REDD+ se ven influenciadas por al menos cuatro organismos del gobierno central con participación provincial. Esto plantea preguntas respecto a quién “estará a cargo” de REDD+ y demuestra la necesidad de involucrar a los distintos organismos en un programa nacional de REDD+.

En Perú, donde la descentralización es más reciente, las principales facultades relativas a la titulación y clasificación obligatoria de las tierras se encuentran en los organismos de agricultura a nivel nacional y regional; mientras que las concesiones mineras son autorizadas por los organismos competentes en dicha materia. Al mismo tiempo, el Ministerio del Ambiente controla un proceso de “planificación territorial” no obligatorio, como también las áreas protegidas. Sin embargo, algunas de sus atribuciones han sido recientemente transferidas a un nivel superior del gabinete.  De esta manera, las competencias del sector ambiental se ven relativamente limitadas en la práctica, incluso cuando el ministerio es el responsable de desarrollar e implementar una política de REDD+ en Perú.

Tanzania, por su parte, enfrenta sus propias complicaciones relacionadas con la descentralización. Mientras que el Servicio Forestal de Tanzania ha obtenido ingresos derivados de la actividad forestal desde su creación en el año 2015, los municipios, las comunidades y las organizaciones no gubernamentales (ONG), han creado  reservas comunitarias como parte de los proyectos de REDD+, sacando estas tierras de la competencia del servicio forestal. Al mismo tiempo, competencias ambientales clave, incluidas las concernientes a un futuro programa nacional de REDD+, han sido trasladadas  a la vicepresidencia. De este modo, las ONG, los donantes, los municipios y comunidades que hasta la fecha han impulsado los proyectos de REDD+ son evidentemente distintos de la institución legalmente obligada a dirigir el futuro programa nacional y, además, se encuentran en tensión con el servicio forestal nacional. Esto plantea otra pregunta: ¿cómo podría REDD+ terminar modificando estas dinámicas?

Si bien el Estado comunista unitario de Vietnam se muestra altamente centralizado, las iniciativas de cambio de uso de tierra —desde las plantaciones de acacia hasta los pagos por servicios ambientales—deben, de hecho, ser aprobados por múltiples niveles de gobierno. A pesar de estas diversas etapas de aprobación, nuestras investigaciones al respecto demostraron que los habitantes locales no siempre comprenden a cabalidad las iniciativas.

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Estudio legal: Facultades y responsabilidades del manejo forestal y del suelo ante REDD+ en México

El Gobierno Federal de México, con un presupuesto relativamente abultado, destaca en algunos aspectos. La Comisión Nacional Forestal –CONAFOR-, dependiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, ha adoptado un papel principal en la política de REDD+ y en la implementación de esquemas de pagos por servicios ambientales. Además, México presenta la singularidad de que gran parte de sus tierras son utilizadas en forma colectiva por las comunidades locales como una forma de “propiedad social” o ejidos. Si bien los ejidos tienen autonomía jurídica, los organismos gubernamentales también tienen permisos legales para trabajar con ellos mediante la extensión del crédito agrícola o su registro en esquemas de PSA; y, dependiendo del organismo gubernamental que se ocupe del ejido, este podría adoptar una estrategia de manejo diferente.

En todos estos países estudiados, observamos que un organismo a veces puede tomar decisiones que se encuentran dentro del ámbito de autoridad de otro. Esto puede generar conflictos y demoras en la implementación, pero también lograr que algunos organismos confluyan de manera inesperada en el escenario político relativo a un uso de la tierra con bajas emisiones. Por ejemplo, en Indonesia, el Ministerio de Finanzas continuó la labor del entonces Ministerio de Bosques para abordar la distribución de beneficios derivados de las actividades de carbono forestal cuando consideró que los esfuerzos que realizaba dicho ministerio no eran suficientes.

DESAFÍOS SISTÉMICOS

A pesar de esta diversidad de disposiciones legales entre los países de estudio, también observamos varios desafíos en común.

En particular, los organismos ambientales encargados de la conservación a menudo carecen de las facultades legales que les permitirían transformar las trayectorias tradicionales de cambio de uso de la tierra. Por el contrario, los entes agrícolas y de minería, cuyas agendas a menudo incluyen la conversión forestal para la producción y la extracción de recursos, en vez de la conservación, suelen tener más atribuciones para lograr sus objetivos.

Esto no significa que las particularidades de las políticas no son importantes (por supuesto lo son). Mientras que los gobiernos subnacionales de Perú e Indonesia han vendido, titulado o autorizado tierras para facilitar la conversión hacia la palma aceitera, la “propiedad social” ha hecho que esto sea mucho más difícil de lograr en México. Tampoco esto quiere decir que las políticas en México nunca apoyen la deforestación: las subvenciones y las políticas crediticias lo hacen y, en efecto, lo han hecho. Sin embargo, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México también ejerce considerable autoridad para otorgar pagos por servicios ambientales y administrar áreas protegidas, las que constituyen señales positivas de un desarrollo de bajas emisiones.

Pero el punto clave aquí es observar que las disposiciones legales de un país establecen los parámetros dentro de los cuales se negociarán las diferentes visiones de desarrollo y sus consiguientes prioridades políticas. Entender dichos parámetros es un paso fundamental para identificar cuáles son los organismos gubernamentales que cuentan con las atribuciones y por qué. Con un mayor conocimiento de estas realidades jurídicas, los responsables políticos, las ONG, las comunidades y los activistas pueden diagnosticar mejor los problemas sistémicos y por lo tanto generar las soluciones funcionales e innovadoras que se necesitan.