Este es el último de una serie de siete blogs que destacan la investigación sobre foros multiactor en una edición especial de la revista científica International Forestry Review.
Los estados brasileños de Acre y Mato Grosso no podrían ser más diferentes. Acre, un estado pequeño en el extremo occidental del país, está ubicado en las profundidades de la Amazonía brasileña. La falta de vías de comunicación importantes hace difícil llegar hasta ahí. “En Brasil hay una broma sobre Acre: dicen que “no existe””, cuenta Jazmín Gonzales Tovar, investigadora del Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR). “Está muy aislado geográficamente”.
Por el contrario, Mato Grosso se ubica en el centro del país y es el tercer estado más grande. A pesar de que la mayor parte de Mato Grosso (que significa matorral tupido en portugués) está cubierta por la Amazonía, su capital Cuiabá es una metrópoli y una ruta de conexión muy concurrida. Además, este estado es considerado la capital brasileña de la agroindustria.
Estos dos estados usaron las mismas regulaciones y procesos nacionales para planificar el uso de sus territorios. Ambos cumplieron con el requisito federal de emplear un foro multiactor (FMA) para la planificación territorial a fin de elaborar un mapa que divida sus territorios en categorías de uso de la tierra para orientar los usos del suelo, así como para promover la sostenibilidad en el territorio.
El mismo mecanismo de planificación territorial produjo procesos y resultados ampliamente diferentes. Acre realizó el proyecto de 1999 a 2007, logrando que su mapa fuese aprobado, mientras que Mato Grosso completó un mapa que cerca de dos décadas después aún no ha sido aprobado.
Para entender qué salió mal y qué funcionó, Gonzales Tovar estuvo en Acre y Mato Grosso de 2016 a 2018 analizando estos dos casos. En su estudio, publicado recientemente en International Forestry Review, la investigadora demuestra el impacto que las élites políticas, sociales y económicas pueden impulsar los procesos de planificación territorial para que reflejen sus propias agendas.
Un mapa es más que un mapa
Entre los años 1970 y 1980, el gobierno militar de Brasil cartografió la región amazónica del país sin la participación de la sociedad civil. Sin embargo, la transición del país hacia la democracia a fines de la década de los 80 y la presión internacional para reducir la deforestación en la Amazonía impulsó las regulaciones en la Zonificación Ecológico-Económica (ZEE) a partir de la década de 1990.
La ZEE fue introducida como una herramienta para organizar territorios y guiar la toma de decisiones hacia un uso sostenible e inclusivo de la tierra. Las normas establecían que cada estado desarrolle e implemente su ZEE a través de medios participativos como una comisión multiactor.
El estudio de Gonzales Tovar confirma que la planificación territorial y la elaboración de mapas no son labores puramente técnicas. “Con frecuencia, las personas piensan que se trata de algo sencillo como recopilar información y luego hacer mapas”, explica. “Pero los FMA para la planificación territorial son espacios altamente políticos, por lo que los mapas no son cien por ciento técnicos”. En realidad, advierte, “la información considerada técnica podría ser un medio para desconocer las prioridades de ciertos grupos y las diferentes realidades vividas”.
Al considerar la naturaleza política de la planificación territorial multiactor, Gonzales Tovar analizó cómo la composición y el carácter de los FMA de Acre y Mato Grosso impactaron sus ZEE.
El ideal de la “florestanía”
La ubicación y aislamiento de Acre del resto de Brasil ha dado forma a su historia como estado y a sus metas y políticas. Entre finales de los años 70 y 80, sus pueblos indígenas y comunidades locales resistieron invasiones, protegieron el bosque y lograron regularizar sus derechos a la tierra.
Estos procesos también desaceleraron la expansión agroindustrial en el estado. Como resultado, Acre tiene áreas boscosas bien conservadas, tierras indígenas establecidas y unidades de conservación. Ello también permitió que las comunidades indígenas y locales puedan contar con los recursos forestales para su sustento. “Acre ha mantenido cerca del 90 % de sus bosques”, afirma Gonzales Tovar.
Desde finales de la década de 1990, las políticas de Acre han estado influenciadas por el ideal de la florestanía, un término local para la ciudadanía forestal. El gobierno de Acre concibió su mapa de ZEE como un mapa de ensueño para promover la florestanía y el desarrollo sostenible basado en los bosques como parte de un pacto social para superar los conflictos pasados y reconocer los derechos de los pueblos históricamente marginados. En ese sentido, buscaron dar a todos los actores usuarios de la tierra una misma voz en la construcción de una visión de futuro común.
Su comisión de ZEE estaba compuesta por los gobiernos estatal y federal, agencias de investigación, organizaciones de trabajadores o agricultores a pequeña escala, empresas, organizaciones indígenas y organizaciones no gubernamentales (ONG).
El gobierno de Acre y diversos actores respaldaron totalmente la ZEE y las políticas orientadas hacia la florestanía. Las entrevistas que realizó Gonzales Tovar revelaron que la mayoría de los miembros de la comisión tenían buenas relaciones entre sí; la mayor parte no se sentía amenazada por el conocimiento técnico de los expertos gubernamentales y los consideraba colaboradores. Sin embargo, la federación agroindustrial del estado opinaba que los organizadores de la comisión estaban parcializados hacia la protección medioambiental.
La comisión de ZEE de Acre presentó un mapa que reflejaba la florestanía: prohibía mayor deforestación o expansión agrícola y pedía que sus bosques, usos de la tierra, ocupación del territorio, actividades económicas y poblaciones se mantuvieran tal como estaban. Luego de la aprobación de la comisión y de las autoridades estatales y federales, el mapa de Acre se volvió ley.
Un mapa del conflicto
Gonzales Tovar describe Mato Grosso como un estado con “dinámicas políticas y de uso de la tierra motivadas a través de su historia por intereses económicos poderosos”. Durante los siglos XIX y XX, su gobierno estatal y el gobierno federal priorizaron proyectos que lo convirtieron en el estado líder en agroindustria y deforestación.
“Los datos de diversas fuentes varían, pero en términos generales, Mato Grosso ha perdido cerca del 40 % de su cobertura forestal amazónica”, manifestó Gonzales Tovar. Un informe ha mostrado una reducción de la tasa de deforestación reciente, la cual ha sido bien recibida en el estado.
Las figuras más destacadas de la agroindustria, la economía y la política en el estado tienen alianzas estrechas y a menudo ejercen un poder intersectorial. Sin embargo, los organizadores del proceso de planificación territorial de Mato Grosso no fueron parte de esta alianza agroindustrial y, por el contrario, supusieron que la ZEE diversificaría la economía del estado. Para minimizar la confrontación con el sector agroindustrial, los organizadores cambiaron el nombre de Zonificación Ecológico-Económica (término usado en la legislación brasileña) a Zonificación Socioeconómica y Ecológica.
Los decretos estatales modificaron la composición de la comisión de Mato Grosso entre sus dos fases. En la fase uno, la comisión solo incluía a los gobiernos federal y estatal, así como a las partes interesadas de la sociedad civil. Los participantes del gobierno estatal fueron considerados miembros de la comisión, mientras que los participantes de los otros dos grupos fueron considerados invitados. No hubo representantes indígenas en esta fase y una sola comunidad afrobrasileña (quilombo) representó a toda la población tradicional de Mato Grosso.
La diversidad de los grupos mejoró en la segunda fase cuando la membresía se extendió para incluir también a representantes de los gobiernos municipales, organizaciones no gubernamentales medioambientales y sociales, agricultores a pequeña escala, poblaciones tradicionales, pueblos indígenas y los sectores agrícola, ganadero e industrial.
Las entrevistas revelaron que el proceso en Mato Grosso no fue claro y que las decisiones no se tomaron de forma participativa. En contraposición al carácter participativo previsto de los FMA, los organizadores mantuvieron el control sobre la toma de decisiones dentro de la comisión, supuestamente para minimizar los conflictos y evitar la interferencia del sector agroindustrial.
Los participantes de todos los sectores manifestaron su descontento con el mapa, al que consideraban demasiado medioambientalista. Las alianzas agroindustriales obstruyeron el proceso mediante cabildeo con los legisladores y el gobernador de Mato Grosso. Utilizaron audiencias públicas para deslegitimar el mapa y organizaron protestas, convenciendo a los agricultores de que perderían sus tierras si el mapa se implementaba. Hubo reportes de que los activistas socioambientales que participaron en las audiencias públicas recibieron amenazas de muerte.
A pesar de que el mapa de Mato Grosso fue producido hace más de una década (fase 1) y revisado en los años 2017 y 2018 (fase 2), no ha sido legalmente aprobado aún. “Sigue habiendo fuerte oposición por parte del sector agropecuario”, indica Gonzales Tovar.
Reconocer los desafíos del mapeo
El estudio concluyó que la planificación territorial multiactor no necesariamente garantiza procesos equitativos y eficaces de ordenamiento del territorio. Acre demuestra su potencial cuando estos surgen desde un contexto que acoge a los movimientos socioambientales locales. Mientras que Mato Grosso, donde dominan las élites económicamente poderosas, muestra un resultado diferente.
Entonces, ¿qué pueden hacer los gobiernos para asegurar que los FMA de mapeo territorial logren los resultados esperados en lugares tan diferentes? El estudio recomienda, para empezar, reconocer explícitamente la naturaleza política de estos espacios. “No evitar los temas controversiales, reconocer las políticas, las relaciones de poder, las injusticias estructurales que surgirán durante las discusiones”, indicó Gonzales Tovar.
Asimismo, los organizadores de los FMA deben aceptar que la zonificación y el mapeo son actividades técnicas y políticas ya que representan las opiniones, intereses y dinámicas de poder de sus autores. Se deben hacer esfuerzos activos para garantizar no solo la presencia de las poblaciones históricamente marginadas sino también su participación eficaz.
Reconocer estos temas fundamentales podría permitir que los FMA en zonas como Mato Grosso asuman los desafíos del mapeo territorial en aras del bien común.
Para obtener más información sobre este estudio, puede ponerse en contacto con Anne Larson en A.larson@cgiar.org o Juan Pablo Sarmiento Barletti en J.sarmiento@cgiar.org
Esta investigación forma parte del Programa de Investigación sobe Políticas, Instituciones y Mercados (PIM) del CGIAR, dirigido por IFPRI.
Esta investigación fue realizada como parte de un estudio comparativo de FMA subnacionales en Brasil, Etiopía, Indonesia y Perú, que a su vez es parte del Estudio Comparativo Global de CIFOR sobre REDD+.
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